MEMORIE VAN TOELICHTING
Geachte volksvertegenwoordigers,
Het Koninkrijk België heeft, in het kader van zijn bevoegdheden op het gebied van volksgezondheid en in overeenstemming met de Europese richtlijnen met betrekking tot tabakscontrole, een proactief en ambitieus beleid ingevoerd om het roken terug te dringen, met een duidelijk gedefinieerde doelstelling: een samenleving opbouwen waarin elke burger, en in het bijzonder elke minderjarige, effectieve bescherming geniet tegen de gezondheids-, sociale en economische risico's die inherent zijn aan tabaksverslaving.
Desondanks moet, ondanks de aanzienlijke vooruitgang die in deze kwestie is geboekt, worden vastgesteld dat een verontrustende realiteit voortduurt: losse tabak en vloei vormen de facto een bevoorrechte vector voor initiatie en handhaving van tabaksconsumptie voor de sociaaleconomisch meest kwetsbare categorieën, namelijk personen met beperkte financiële middelen die daardoor meer blootgesteld zijn aan mechanismen van nicotineverslaving.
Deze producten, op de markt gebracht tegen prijzen die aanzienlijk lager zijn dan die voor gefabriceerde sigaretten vanwege gedifferentieerde belastingheffing en minder industriële verwerking, genereren een structurele en systemische ongelijkheid in toegang tot gezondheid. Terwijl huishoudens met comfortabele inkomens over verhoogde middelen beschikken om hun tabaksconsumptie geleidelijk te verminderen of zelfs definitief te stoppen, bevinden huishoudens in economisch precaire situaties zich gevangen in een duurzame afhankelijkheid van een weliswaar goedkoop product, maar waarvan de gezondheidsschadelijkheid minstens gelijkwaardig blijft — zo niet superieur — aan die van conventionele sigaretten.
Het is juridisch noch moreel aanvaardbaar dat losse tabak in de praktijk en impliciet "tabak voor sociaaleconomisch benadeelde categorieën" wordt.
Het gaat hier om een sluipende discriminatie, weliswaar niet vastgelegd in de letter van de wet, maar niettemin diepgeworteld in de feiten en vatbaar voor inbreuk op het grondwettelijk beginsel van gelijkheid van alle burgers inzake volksgezondheid.
Bovendien en subsidiair roept shag een aanvullend epidemiologisch en regelgevend probleem op: de materiële onmogelijkheid om met precisie en wetenschappelijke nauwkeurigheid de hoeveelheid tabak te kwantificeren die door de gebruiker daadwerkelijk wordt geconsumeerd. In tegenstelling tot gefabriceerde sigaretten, die een gestandaardiseerd, genormaliseerd en gemakkelijk kwantificeerbaar karakter vertonen in termen van grammen tabak, nicotinegehalte en giftige stoffen, vertonen handmatig met losse tabak vervaardigde sigaretten aanzienlijke heterogeniteit van de ene consument tot de andere, of zelfs van de ene sigaret tot de andere voor hetzelfde individu, met betrekking tot: de hoeveelheid ingevoerde tabak, de verpakkingsdichtheid, de cilinderlengte, de verbrandingswijze en de inhalatieduur.
De juridische, gezondheids- en sociale gevolgen van een dergelijk gebrek aan standaardisatie zijn duidelijk en veelvoudig:
- de consument bevindt zich objectief niet in staat om zijn werkelijke dagelijkse consumptie nauwkeurig te beoordelen, wat elke bewuste benadering van vermindering of beëindiging belemmert,
- het medisch korps ondervindt manifeste moeilijkheden bij het stellen van een precieze diagnose van de mate van nicotineverslaving en bij het voorschrijven van geschikte therapeutische behandeling,
- volksgezondheidspolitiek gebaseerd op gekwantificeerde epidemiologische gegevens ziet haar efficiëntie en relevantie aanzienlijk verminderd,
- en gezondheidsrisico's worden aanzienlijk verhoogd, met name door diepere inhalatie van giftige dampen, minder gecontroleerde verbrandingssnelheid en vaak hogere concentratie van kankerverwekkende en mutagene stoffen.
Deze structurele tekortkoming op het gebied van traceerbaarheid en kwantificering draagt paradoxaal en contraproductief bij tot het in stand houden en versterken van mechanismen van tabaksverslaving, terwijl de doelstelling die door de wetgever en de gezondheidsautoriteiten wordt nagestreefd er juist in bestaat deze aanzienlijk te verminderen, of zelfs op termijn uit te roeien.
Het wettelijk verbod op het in de handel brengen, de commercialisering en de distributie van losse tabak en vloei vormt daarom geenszins een puur symbolische of demagogische maatregel. Het is integendeel een substantiële wetgevende maatregel, consistent met de volksgezondheids doelstellingen gedefinieerd op nationaal en Europees niveau, gebaseerd op de kardinale beginselen van sociale rechtvaardigheid en gezondheidsbescherming.
Deze normatieve bepaling beoogt als prioriteit en imperatief de categorieën van de bevolking te beschermen die onevenredig en ongelijk lijden onder de gezondheids-, sociale en economische gevolgen van roken, en tegelijkertijd alle burgers een duidelijk, transparant, leesbaar en niet-discriminerend juridisch kader te garanderen.
Dit wetsvoorstel past volledig binnen de logische en juridische continuïteit van reeds bestaande normatieve bepalingen met betrekking tot tabakscontrole, terwijl het een beslissende en structurerende stap zet om de strategische doelstelling te bereiken — nu breed gedeeld en ondersteund door een aanzienlijke meerderheid van onze medeburgers evenals door de bevoegde wetenschappelijke en medische autoriteiten — bestaande in de komst van een generatie bevrijd van alle vormen van tabaksverslaving, in overeenstemming met de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie en de internationale verplichtingen aangegaan door het Koninkrijk België.
Om al deze juridische, gezondheids-, sociale en ethische overwegingen vragen wij respectvol uw welwillendheid en dringen wij er bij u op aan uw steun te verlenen aan dit wetsvoorstel, door gunstig te stemmen voor de aanneming ervan.
WETTEKST
Artikel 1 — Voorwerp en toepassingsgebied van de wet
Het doel van deze wet is om, op het gehele grondgebied van het Koninkrijk België, de vervaardiging met het oog op commercialisering, de invoer, de uitvoer, het professioneel in de handel brengen, de detailhandel of groothandel, alsook de distributie, gratis of tegen betaling, te verbieden van shag, losse tabak in al zijn vormen, vloei en elk product, accessoire of apparaat dat hoofdzakelijk of uitsluitend bestemd is om de handmatige vervaardiging van sigaretten door eindgebruikers mogelijk te maken.
Artikel 2 — Wettelijke definities
Voor de toepassing van deze wet en haar uitvoeringsbesluiten wordt verstaan onder:
- „losse tabak": elk van tabak afgeleid product, in de zin van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de consument op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten, gepresenteerd in een vorm die niet is verpakt in geprefabriceerde individuele consumptie-eenheden, bestemd om handmatig door de consument te worden gerold of met behulp van een hulzenmachine, ongeacht het nicotine-, teer- of ander verslavend of aromatisch stofgehalte;
- „vloei": elk papier, cellulosefilm of vergelijkbare drager, met of zonder geïntegreerd filter, specifiek ontworpen, op de markt gebracht of gepresenteerd als bestemd om de ambachtelijke of huiselijke vervaardiging van sigaretten door handmatig rollen van tabak mogelijk te maken;
- „product voor het rollen": elk artikel, gereedschap, machine, apparaat of accessoire, met name handmatige rolmachines, elektrische of mechanische hulzenmachines, lege voorgeconditioneerde hulzen en specifieke draaghoezen, waarvan het ontwerp, de commerciële presentatie of het hoofddoel is om de handmatige vervaardiging van sigaretten uit losse tabak te vergemakkelijken of mogelijk te maken.
Artikel 3 — Verbodsprincipe en specifieke prohibities
Vanaf de inwerkingtreding van deze wet zijn op het gehele grondgebied van het Koninkrijk België formeel verboden, onverminderd de strafrechtelijke en administratieve sancties voorzien in artikel 4:
- de industriële of ambachtelijke vervaardiging, de invoer uit lidstaten van de Europese Unie of derde landen, de uitvoer naar nationale of internationale bestemmingen, het te koop aanbieden, de detail- of groothandel, de commerciële of gratis distributie, alsook de opslag met het oog op commercialisering van losse tabak zoals gedefinieerd in artikel 2, eerste alinea;
- de vervaardiging, invoer, uitvoer, het te koop aanbieden, de verkoop, de distributie en de commerciële opslag van vloei zoals gedefinieerd in artikel 2, tweede alinea;
- elke vorm van directe of indirecte reclame, commerciële promotie, sponsoring, productplaatsing, digitale of traditionele marketing, distributie van gratis samples, alsook elke commerciële communicatieactie, in welke vorm, met welke middelen en op welke drager dan ook, met als doel of effect, direct of indirect, de commercialisering of consumptie van de producten die onder de voorgaande alinea's van deze wet vallen te bevorderen.
Artikel 4 — Administratieve en strafrechtelijke sancties
Onverminderd de toepassing van strafrechtelijke sancties voorzien in het Strafwetboek in geval van een gerelateerd delict, loopt elke natuurlijke of rechtspersoon, exploitant, fabrikant, importeur, distributeur of detailhandelaar die de in artikel 3 van deze wet vastgelegde verboden overtreedt de volgende administratieve sancties:
- een proportionele en afschrikkende administratieve boete waarvan het bedrag ligt tussen duizend (1.000) euro en vijftigduizend (50.000) euro, waarbij het kwantum van de boete wordt bepaald op basis van de ernst van de overtreding, het volume van de betrokken producten, het opzettelijk of niet-opzettelijk karakter van de schending, de mate van samenwerking met de controleautoriteiten, alsook de economische en financiële situatie van de overtreder;
- in geval van recidive vastgesteld binnen drie jaar vanaf een eerste overtreding die het voorwerp is geweest van een definitieve administratieve sanctie, de verdubbeling van voornoemde boete, samen met een facultatieve aanvullende sanctie die kan bestaan uit de tijdelijke opschorting of definitieve intrekking van de vergunning tot uitoefening van de betrokken commerciële activiteit, voor een maximale duur van twaalf maanden, alsook de inbeslagneming en ambtshalve vernietiging, op kosten van de overtreder, van alle voorraden van verboden producten.
De praktische nadere regels voor controle, vaststelling van overtredingen, contradictoire procedure, kennisgeving van sancties, inning van boetes en uitvoering van aanvullende maatregelen worden vastgesteld bij koninklijk besluit overlegd in de Ministerraad, na advies van de Raad van State, binnen zes maanden vanaf de inwerkingtreding van deze wet.
Artikel 5 — Overgangsregime en tijdelijke afwijkende maatregelen
In afwijking van de in artikel 3 vastgestelde verboden en om de legitieme economische belangen van te goeder trouw zijnde operatoren te beschermen, genieten commerciële inrichtingen, groothandelaars en detailhandelaren die op de datum van inwerkingtreding van deze wet over regelmatig samengestelde voorraden van thans verboden producten beschikken, een onsamendrukbare respijttermijn van vijf (5) kalenderdagen om over te gaan tot de commerciële afbouw van genoemde voorraden, onder voorbehoud van strikte naleving van de volgende cumulatieve voorwaarden: afwezigheid van enige aanvullende bevoorrading na de inwerkingtreding van de wet, formeel verbod op elke reclame- of promotiecampagne, en verplichting tot voorafgaande aangifte van de aangehouden hoeveelheden bij de bevoegde inspectiediensten aangewezen bij het in artikel 4 bedoelde koninklijk uitvoeringsbesluit.
Niettegenstaande de bepalingen van de voorgaande alinea kunnen de betrokken economische operatoren, bij wijze van uitzondering en afwijking, een verlenging van de aanvankelijke respijttermijn aanvragen tot een maximum van driehonderd (300) kalenderdagen, mits voorafgaande en verplichte voltooiing van een gedematerialiseerde inschrijvingsprocedure in het Nationaal Overgangsregister van Tabaksoperatoren (hierna „NOTRO" genoemd), uitsluitend toegankelijk via telematische weg via het officiële digitale portaal van de bevoegde autoriteit. Deze inschrijving vereist verplicht een versterkte en meervoudige authenticatie van de aanvragende operator, in overeenstemming met de technische normen gedefinieerd door Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt (eIDAS-verordening), met inbegrip van met name de verificatie van de digitale identiteit door middel van gekwalificeerd elektronisch certificaat, biometrische validatie of cryptografisch apparaat met dubbele factor. Het verzoek om verlenging moet worden gemotiveerd door objectieve en behoorlijk gerechtvaardigde economische omstandigheden, en blijft onderworpen aan de discretionaire goedkeuring van de bevoegde administratie, die uitspraak doet binnen vijftien (15) werkdagen vanaf de ontvangst van het volledige verzoek.
Na afloop van de aanvankelijk toegekende termijn of, in voorkomend geval, de overeenkomstig alinea 2 verlengde termijn, moet elke resterende voorraad van producten waarop deze wet van toepassing is, binnen een aanvullende termijn van dertig (30) kalenderdagen, onderworpen worden aan definitieve en onomkeerbare materiële vernietiging, uitgevoerd hetzij vrijwillig door de betrokken exploitant, hetzij, bij gebreke daarvan, ambtshalve door de bevoegde autoriteiten, volgens technische procedures die milieuharmloosheid waarborgen en in overeenstemming met de bij ministerieel besluit vastgestelde voorschriften. De kosten verbonden aan deze vernietiging worden volledig gedragen door de houder van de voorraden.
Artikel 6 — Inwerkingtreding en slotbepalingen
Deze wet treedt in werking op de eerste dag van de zesde maand volgend op die van haar bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, met uitzondering van de bepalingen van artikel 5 met betrekking tot het overgangsregime, die hun werking hebben vanaf de dag volgend op genoemde bekendmaking. De Koning is gemachtigd om, bij in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, alle voor de uitvoering en daadwerkelijke toepassing van deze wet noodzakelijke regelgevende maatregelen te nemen.